Opini, Edarinfo.com – Pemerintah melalui Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 23 Tahun 2021 tentang Pedoman Pengembangan, Penataan, dan Pembinaan Pusat Perbelanjaan dan Toko Swalayan menegaskan komitmennya dalam menjaga keseimbangan struktur usaha nasional. Regulasi ini menjadi instrumen penting dalam memastikan pertumbuhan ritel modern tetap berada dalam koridor pemerataan ekonomi dan perlindungan pelaku usaha kecil.
Dalam Pasal 10 ayat (1) ditegaskan bahwa pelaku usaha hanya dapat memiliki paling banyak 150 gerai toko swalayan yang dimiliki dan dikelola sendiri. Sementara Pasal 10 ayat (2) mengatur bahwa apabila pelaku usaha telah mencapai batas tersebut dan ingin menambah gerai, maka penambahan itu wajib dilakukan melalui skema waralaba.
Secara normatif, kebijakan ini bukanlah bentuk pembatasan terhadap pertumbuhan usaha. Sebaliknya, regulasi tersebut dirancang sebagai strategi distribusi kesempatan ekonomi agar pelaku usaha lain, termasuk UMKM dan pengusaha lokal, dapat berpartisipasi dalam rantai bisnis ritel modern. Skema waralaba diposisikan sebagai instrumen kemitraan yang lebih inklusif dan berkelanjutan.
Semangat regulasi ini selaras dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 33, yang menekankan pembangunan sistem perekonomian nasional berkeadilan, mendorong partisipasi luas masyarakat, serta mencegah praktik monopoli dan penguasaan pasar yang tidak sehat.
Namun, dalam praktik di lapangan, persoalan yang muncul tidak semata-mata berkaitan dengan jumlah gerai. Permasalahan sering kali berakar pada praktik perizinan yang keliru, khususnya anggapan bahwa izin bangunan ruko otomatis melekat sebagai izin usaha ritel modern. Secara hukum, pandangan tersebut tidak tepat.
Hubungan hukum antara pemilik ruko dan penyewa tunduk pada ketentuan perdata, sebagaimana diatur dalam Pasal 1548 KUHPerdata tentang sewa-menyewa. Sewa menyewa merupakan persetujuan di mana satu pihak memberikan kenikmatan atas suatu barang kepada pihak lain untuk waktu tertentu dengan pembayaran harga yang disepakati. Artinya, penyewaan bangunan adalah hubungan privat yang berdiri sendiri dan tidak serta-merta melegitimasi aktivitas usaha tertentu di dalamnya.
Gerai ritel modern tetap wajib memiliki perizinan yang lengkap dan berdiri sendiri, antara lain NIB (Nomor Induk Berusaha), KBLI (Klasifikasi Baku Lapangan Usaha Indonesia) yang sesuai, sertifikat standar, izin operasional, KKPR (Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang), SPPL (Surat Pernyataan Pengelolaan Lingkungan), STPW (Surat Tanda Pendaftaran Waralaba), serta izin reklame dan pengaturan jam operasional jika ditentukan pemerintah daerah. Seluruh izin tersebut melekat pada kegiatan usaha, bukan pada bangunan fisik.
Dengan demikian, apabila terjadi praktik di mana masyarakat membangun ruko lalu menyewakannya kepada ritel modern, secara perdata hal tersebut tidak bermasalah. Namun, jika izin operasional ritel tidak sesuai dengan regulasi, maka yang bermasalah adalah izin usahanya, bukan perjanjian sewanya. Pemilik bangunan tidak dapat berlindung di balik IMB atau PBG, karena izin tersebut hanya sah sebagai izin bangunan, bukan izin kegiatan usaha ritel modern.
Apabila ditemukan gerai yang dibuka melebihi batas sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (1) Permendag 23 Tahun 2021, pemerintah memiliki kewenangan menjatuhkan sanksi administratif hingga pencabutan izin. Meski demikian, tindakan penegakan hukum tetap harus proporsional dan menjamin kepastian hukum.
Di sinilah pentingnya integrasi data melalui sistem OSS (Online Single Submission), pengawasan berbasis RTRW/RDTR (Rencana Tata Ruang Wilayah/Rencana Detail Tata Ruang), serta pengawasan terhadap kemungkinan rekayasa struktur kepemilikan atau afiliasi perusahaan yang bertujuan menghindari pembatasan jumlah gerai.
Sebelum menerbitkan izin baru, pihak berwenang seharusnya tidak hanya melakukan verifikasi administratif atas dokumen seperti NIB, KBLI, atau KKPR, tetapi juga melakukan pengecekan substansial terkait jumlah gerai yang telah dimiliki atau dikelola sendiri oleh pelaku usaha. Persoalan ini menjadi krusial karena belum terdapat aturan turunan yang secara rinci mengatur batas maksimal jumlah gerai untuk masing-masing daerah.
Evaluasi pun perlu diarahkan pada kapasitas instansi penerbit izin: apakah mereka memiliki akses data yang terintegrasi untuk mengetahui jumlah gerai ritel modern yang sudah dibuka, dimiliki, atau dikelola sendiri oleh satu entitas usaha? Tanpa sistem data yang solid, Pasal 10 berpotensi menjadi “pasal karet” — yakni norma yang rumusannya ambigu, standar ukurannya tidak tegas, dan membuka ruang multitafsir.
Pada akhirnya, pembatasan gerai bukanlah instrumen untuk menghambat investasi. Regulasi ini merupakan bagian dari upaya menjaga keseimbangan ekonomi, mendorong kemitraan, dan melindungi UMKM sesuai amanat konstitusi. Dalam perspektif hukum administrasi, izin yang cacat prosedur maupun substansi bukan hanya dapat dibatalkan, tetapi juga dapat dianggap tidak pernah ada. Prinsip inilah yang semestinya menjadi pijakan dalam menegakkan tata kelola ritel modern yang adil, transparan, dan berkeadilan sosial.
Penulis, Bayu Sanggra Wisesa, S.H., M.H., C.Med., CHCO., CIC